Ilegalidad de los requerimientos del IMSS en el ejercicio de sus facultades de comprobación

Es bien sabido que de conformidad con el principio de legalidad “las autoridades solo pueden hacer aquello para lo que la Ley los faculta”. Empero, hay leyes que permiten su aplicación de forma discrecional.

Ahora bien, en relación con lo anterior comenzaremos por delimitar las clases de facultades de las cuales goza las autoridades fiscales:

1. FACULTADES DISCRECIONALES: Son aquellas que tienen los órganos del Estado para determinar su actuación o abstención, y si deciden actuar, qué limite darán a su actuar.
2. FACULTADES REGLADAS: Es aquella que otorga la ley y exige imperativamente al órgano su cumplimiento, es una obligación ineludible.

Ahora, la discrecionalidad de las atribuciones de las autoridades adminsitrativa, siempre causan recelo en el particular a quien van dirigidas; ello es así, toda vez que en algunos casos, la implementación de determinada facultad no se encuentra objetivamente fundada y motivada. Por ello, como afirman GARCÍA DE ENTERRÍA y FERNÁNDEZ, “la existencia de potestades discrecionales constituye por sí misma un desafío a las exigencias de justicia, porque ¿cómo controlar la regularidad y la objetividad de las apreciaciones subjetivas de la Administración, cómo evitar que invocando esa libertad estimativa se agravie en el caso concreto la equidad, cómo impedir que la libertad de apreciación no pare en arbitrariedad pura y simple?

En efecto, la autoridad que goza de facultades de esta naturaleza, las debe ejercer con moderación, pues de lo contrario incurre en prácticas excesivas o arbitrarias. Luego, en materia tributaria, la autoridad debe justificar plenamente  ante  el  gobernado  el  por  qué  considera necesario ejercer determinada atribución que le fue conferida por el legislador, de lo contrario, la actuación se puede presumir arbitraria generando inconformidad y desconfianza en los pagadores de impuestos.

Al respecto,

"FACULTAD DISCRECIONAL DE LAS AUTORIDADES. El ejercicio de la facultad discrecional está subordinado a la regla del artículo 16 de la Constitución Federal, en cuanto ese precepto impone a las autoridades la obligación de fundar y motivar los actos que puedan traducirse en molestias a la posesión y derechos de los particulares; y aunque dicho ejercicio supone un juicio subjetivo del autor del acto, que no puede ni debe substituirse por el criterio del Juez, sí está sujeto al control de este último, por lo menos cuando el juicio subjetivo no es razonable sino arbitrario y caprichoso y cuando es notoriamente injusto o contrario a la equidad, pudiendo admitirse que dicho control es procedente cuando en el referido juicio no se hayan tomado en cuenta las circunstancias de hecho, o sean alteradas injustificadamente, así como en los casos en que el razonamiento sea ilógico o contrario a los principios generales de derecho."

Una de las formas de medir la discrecionalidad de las facultades de las autoridades es a través del PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD que exige una relación lógica y proporcional entre los fines y los medios de una medida, y que en relación a ello puede otorgar legitimidad de la medida, tanto de los fines como de los medios.

En este sentido, tenemos que las autoridades fiscales pueden ejercer facultades de comprobación -llámesele visita domiciliaria o revisiones de gabinete- y, durante las mismas se encuentran facultadas para solicitar a los contribuyentes la información necesaria para verificar el cumplimiento de las obligaciones fiscales. Dicha facultad tiene su origen en el Artículo 16,antepenúltimo párrafo de nuestra Carta Magna, que faculta expresamente a las autoridades fiscales para practicar visitas con el fin de solicitar la exhibición de los libros y papeles indispensables para comprobar que se han acatado las disposiciones fiscales; amén de lo anterior, el propio Código Fiscal de la Federación faculta a las autoridades fiscales a requerir información a los contribuyentes y demás sujetos obligados los libros y demás papeles indispensables para verificar el cumplimiento de sus obligaciones fiscales.

Ahora, tal como se mencionado al principio del presente artículo, el ejercicio de la facultad de requerir a los contribuyentes no puede ser irrestricto, sino que encuentra su límite en el propio primer párrafo del Artículo 16 Constitucional.

TENEMOS QUE, SI BIEN ES CIERTO QUE EN TÉRMINOS DE LOS ARTÍCULOS 42, FRACCIÓN II Y 45 DEL CÓDIGO FISCAL DE LA FEDERACIÓN, LAS AUTORIDADES FISCALES TIENEN LA FACULTAD DE SOLICITAR EN UNA VISITA DOMICILIARIA LOS DOCUMENTOS QUE ACREDITEN EL CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES FISCALES TAMBIÉN LO ES QUE EL MENCIONADO REQUERIMIENTO DEBE RESPETAR EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD, QUE EXIGE UNA RELACIÓN LÓGICA Y PROPORCIONAL ENTRE LOS FINES Y LOS MEDIOS DE UNA MEDIDA, Y QUE EN RELACIÓN A ELLO PUEDE OTORGAR LEGITIMIDAD DE LA MEDIDA, TANTO DE LOS FINES COMO DE LOS MEDIOS.

No obstante lo anterior, existen algunos casos en los que las autoridades fiscales no respetan el ejercicio racional de las facultades de comprobación cayendo en arbitrariedades como la que a continuación verificaremos.

A guisa de ejemplo, se procede al análisis de las facultades de comprobación del Instituto Mexicano del Seguro Social, en donde destaca que de manera regular el objeto de las visitas domiciliarias que practica, es el siguiente:

“…COMPROBAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES PATRONALES EN MATERIA DE APORTACIONES DE SEGURIDAD SOCIAL DENTRO DEL RÉGIMEN OBLIGATORIO DEL SEGURO SOCIAL QUE COMPRENDE LOS SEGUROS DE RIESGOS DE TRABAJO, ENFERMEDADES Y MATERNIDAD, INVALIDEZ Y VIDA, RETIRO, CESANTÍA AVANZADA Y VEJEZ, GUARDERÍAS Y PRESTACIONES SOCIALES POR EL PERIODO COMPRENDIDO…”

 Luego entonces, el ejercicio de las facultades de comprobación del Instituto Mexicano del Seguro Social se encuentra delimitado con el objeto del mandamiento de molestia. Esto es, solo se pueden requerir documentos que tengan a bien verificar el cumplimiento de los seguros de Riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, retiro, cesantía avanzada y vejez, guarderías y prestaciones sociales por el periodo, por el periodo que comprende la visita.

No obstante, en la gran mayoría de los casos las Subdelegaciones del Instituto Mexicano del Seguro Social, requieren información excesiva para verificar el cumplimiento de obligaciones en materia de seguridad social; entre la que destaca la siguiente:

1. - Declaración anual, normal y complementarias, presentadas para efectos  de Impuesto Sobre la Renta con sus anexos, y acuse de presentación de la misma ante el Servicio de Administración Tributaria.
2. - Declaración Informativa Múltiple, (Forma fiscal número 30 DIM), y acuse de presentación de la misma ante el Servicio de Administración Tributaria.
3. - Información anual de pagos efectuados por concepto de Sueldos, Salarios, Conceptos asimilados y Crédito al Salario pagado en efectivo, contenida en el Anexo 1, e información anual de pagos y retenciones del Impuesto Sobre la Renta, contenido en el Anexo 2 de la forma fiscal numero 30 DIM, señalado en el punto 2 de  este oficio.
4. - Declaración informativa anual de operaciones con clientes y proveedores de bienes y servicios, (Forma fiscal número 42, y anexos 1 y 2, o a través del programa “DIMM” y acuse de presentación de la misma ante el Servicio de Administración Tributaria.
5. - Declaraciones mensuales del impuesto sobre nóminas o su equivalente y los acuses de presentación correspondientes.
6. - Organigrama de la empresa.
7. - Contrato Ley, colectivo y/o individuales de trabajo y reglamento interno de trabajo.
8. - Contratos de prestación de servicios profesionales.
9. - Contratos de prestación de servicios de personal.
10. - Relación de registros patronales de las empresas que le prestaron servicios de personal.
11. - Facturas pagadas a los prestadores de servicios de personal y comprobante de pago por la prestación de servicios de personal.
12. - Relación de personal que prestó sus servicios a través de la empresa prestadora de servicios.
13. - lugar de  trabajo donde se encontraba físicamente el personal proporcionado por la prestadora de  servicios.
14. - indicar por medio de  que documentos se cercioraba que la prestadora de servicios cumplía con sus obligaciones en materia de seguridad social y en su caso proporcionar dicha documentación.
15. - números de cuentas bancarias en los cuales se le depositaban los pagos  por la prestación de servicios de personal.
16. - Expediente personales de todos sus trabajadores y empleados.
17. - Libros y Registros sociales.
18. - Registros auxiliares.
19. - Sistemas de contabilidad.
20. - Pólizas de registro: de diario, de ingresos y de egresos, con la documentación comprobatoria que las respalde.
21. - Listas de raya.
22. - Tarjetas de percepciones individuales de todos sus trabajadores.
23. - Control de asistencia de todo el personal que labora a su servicio, así como las tarjetas de control de asistencia y de control de tiempo laborado del mismo personal.
24. - Recibos de sueldos y salarios, de conceptos asimilados a sueldos y salarios, de gratificaciones, de prestaciones y otros comprobantes de retribuciones a servicios personales, de todo el personal a su servicio.
25. - Recibos de honorarios y de honorarios asimilados a sueldos y salarios.
26. - Movimientos afiliatorios de alta, baja y modificaciones de salario, presentados al Instituto Mexicano del Seguro Social.
27. - Liquidaciones mensuales y complementarias (SUA) del pago de cuotas obrero patronales y comprobantes de pago así como Liquidaciones bimestrales y complementarias (SUA) del pago de cuotas de seguros de Retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y comprobantes de pago..
28. - Inscripción de las empresas y modificaciones en el seguro de riesgos de trabajo (CLEM 01), y Declaración anual de la determinación de la prima del seguro de riesgo de trabajo derivada de la revisión anual de la siniestralidad.
29. - Acumulado mensual con desglose por concepto de salarios y percepciones recibidas por todos y cada uno de los sujetos de aseguramiento incorporados al régimen obligatorio del Seguro Social (papel y dispositivo magnético).
30. - Disco magnético de respaldo de la Información que contiene el Sistema único de Autodeterminación.
31. - Papeles de trabajo para la determinación del Salario Diario Integrado de sus trabajadores.
32. - auxiliares de compra y almacén.
33. - Inventario de Mercancía y activos  fijos.
34. - Procesos de trabajo.
35. - Acta constitutiva de la sociedad.
36. - Instrumentos notariales que contengan las modificaciones a la Escritura constitutiva de la Sociedad.
37. - Instrumentos notariales mediante los cuales se hubieren otorgado poderes de Representación Legal.
38. - Los aviso que a la fecha hayan sido presentados ante el Registro Federal de Contribuyentes (de inscripción  y cambio de situación fisca, forma R-1, R-2; forma RU Formato Único de Solicitud de Inscripción Y  avisos al RFC, formato RX Formato de aviso de liquidación, fusión escisión y cancelación al RFC.
39. - Aviso de inscripción ante el Instituto Mexicano del Seguro Social como patrón, y demás avisos que a la fecha haya presentado ante el propio Instituto.
40. - Registros patronales que le han sido asignados por el Instituto Mexicano del Seguro Social.
41. - Identificación Oficial con fotografía y firma del Representante Legal del Patrón.
42. - Autorización para uso del suelo.
43. - Planos arquitectónicos del local e instalaciones.

En este sentido: lo solicitado por la autoridad en los numerales 1, 4, 6, 13, 14, 21, 23, 30, 33, 34, 41, 42 y 43 nada tiene que ver con de comprobar el cumplimiento de las obligaciones patronales en materia de aportaciones de seguridad social dentro del régimen obligatorio del seguro social que comprende los seguros de Riesgos de trabajo, enfermedades y maternidad, invalidez y vida, retiro, cesantía avanzada y vejez, guarderías y prestaciones sociales por el periodo comprendido del 01 de enero de 2012 al 31 de diciembre de 2012, por lo que no cumplen con el principio de razonabilidad.

De ahí que si bien, como se expuso, la autoridad hacendaria debe contar con los datos que requiera para estar en aptitud de verificar que el cumplimiento de obligaciones patronales, pero no se debe llegar al extremo de considerar que también requiere corroborar el uso correcto del suelo o bien verificar la estructura del inmueble para solicitar el comprobante de uso de suelo y planos arquitectónicos; ya que conocer dichos datos en nada coadyuva para acreditar el cumplimiento de obligaciones patronales; pues de lo contrario se violenta en perjuicio de los gobernados el derecho humano a la seguridad jurídica en relación con el principio de razonabilidad del ejercicio de facultades discrecionales.

Por todo lo anterior, se puede colegir que los requerimientos emitidos por el Instituto Mexicano del Seguro Social, no pasan el escrutinio del principio de razonabilidad en el ejercicio de las facultades de comprobación; ya que los numerales 11, 4, 6, 13, 14, 21, 23, 30, 33, 34, 41, 42 y 43 que el instituto requiere de forma inicial a los Patrones auditados  se encuentran justificados en relación con el objeto de la visita, por lo que viola en mi perjuicio lo dispuesto en los Artículos 1 y 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos siendo procedente conceder el amparo y protección de la justicia federal.

En cuanto al medio de defensa para combatir las flagrantes violaciones al Artículo 16 de la CPEUM en relación con el principio de razonabilidad del ejercicio de facultades discreciones, es procedente que se interponga el juicio de amparo indirecto, ya que el juicio constitucional es el medio de control por excelencia para que los particulares no resientan el indiscriminadamente requerimientos excesivos por parte del instituto, que nada tengan que ver con el objeto de la visita.

Tal criterio ha sido sostenido por el Juez Tercero de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, al dictar la sentencia en el juicio de amparo indirecto 651/2015. MESA VI, en cuya parte sustancial consideró lo siguiente:

Sin embargo, en el oficio reclamado ********** (fojas 173 a 176), se determinó que también el objeto del requerimiento de  información adicional en desarrollo de la visita domiciliaria, era el constatar el cumplimiento de las disposiciones en materia de seguridad social, como sujeto directo y retenedor, en materia de aportaciones de seguridad social dentro del régimen obligatorio del Seguro Social que comprende los seguros de riesgos de trabajo; enfermedades y maternidad; invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada y vejez; y guarderías y prestaciones sociales, por el periodo comprendido del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil doce, pero, para ello requirió diversa información consistente en Declaración informativa anual de operaciones con clientes y proveedores de bienes y servicios (forma fiscal número 42, y anexos 1 y 2, o a través del programa “DIMM” y acuse de presentación de la misma ante el Servicio de Administración Tributaria (4), lugar de trabajo donde se encontraba físicamente el personal proporcionado por la prestadora de servicios (13), inventarios de mercancía y de activos fijos (33), procesos de trabajo (34), identificación oficial con fotografía y firma del representante legal de la empresa (41), autorización para uso del suelo (42) y planos  arquitectónicos del local y de sus instalaciones (43), la cual es documentación que no se relaciona con la materia de la visita que es de cumplimiento de las obligaciones en materia de seguridad social.

…

Así, al ser la orden de visita domiciliaria un acto de autoridad cuyo inicio y desarrollo puede infringir continuamente derechos fundamentales del visitado durante su práctica, ya sea que se verifique exclusivamente en una diligencia o a través de distintos actos vinculados entre sí y, con el objeto de que el particular sea restituido, antes de la consumación irreparable del acto reclamado, en el goce pleno de los derechos transgredidos por la autoridad administrativa lo que procede es otorgar el amparo y la protección de la justicia federal solicitados, declarando la invalidez del oficio **********, de cinco de marzo de dos mil quince.

Por lo anterior, podemos colegir que si bien es cierto que los gobernados se encuentran obligados a coadyuvar con el ejercicio de facultades de comprobación de las autoridades fiscales, también lo es que su obligación de coadyuvar se encuentra a condición de que la autoridad administrativa cumpla con el principio de razonabilidad en el ejercicio de sus facultades de comprobación; por lo que si consideran que la autoridad actuante ha violado el principio de razonabilidad tienen expedito su derecho para acudir al juicio de amparo.